今年5月，《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》出台的目的，是为了规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资。这是国家首次将农民工工资拖欠治理纳入行政法规范畴，标志着农民工权益保护进入了一个新阶段。

建筑业拥有5000余万名农民工，向来是农民工欠薪“顽疾”高发区。对此，《条例》为工程建设领域设置了“特别规定”。而今年，受新冠肺炎疫情影响，困扰建筑业多年的“用工荒”问题再次凸显。

一边被拖欠农民工工资“重灾区”的阴影笼罩、一边面临着“用工荒”的威胁，在这种尴尬的局面下，建筑业推动用工制度改革、加快产业工人队伍建设步伐的号角再次响起。

构筑保障工资支付系统工程

建立维护工人权益有效机制

中国建筑业协会建筑史志与企业文化分会会长李里丁表示，《条例》坚持问题导向和目标导向，全面、系统地规定了保障农民工工资支付的制度和机制，构建了涵盖源头预防、动态监管、事后惩戒全过程的欠薪治理体系。其中，“工程建设领域特别规定”共15条，从规范建设单位行为、开设专用账户、明确发放主体、加强实名制管理和监督等工资支付全环节进行制度设计，形成了一套农民工工资支付保障体系。

规范建设单位行为，保障资金来源。众所周知，工程建设领域之所以成为欠薪“重灾区”，是因为垫资施工现象普遍存在。在建筑业，多数农民工工资的发放方式，是平时只发放生活费，到年关或工程竣工时再结算工资。由于施工单位拿不到工程款，劳务分包便拿不到工人工资，最终导致工人被集体欠薪。要解决拖欠农民工工资问题，必须杜绝垫资施工行为。为此，《条例》规定，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。为防止建设单位拖欠工程款，《条例》还规定，建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。同时，为及时解决企业无力支付或拒不支付拖欠的农民工工资问题，《条例》还规定了工资保证金制度，施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金或者以金融机构保函替代，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。

开设“农民工工资专用账户”，保障资金安全。为保障资金安全，《条例》规定，施工总承包单位应当按照有关规定开设“农民工工资专用账户”，用于支付该工程建设项目农民工工资。建设单位按合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至“农民工工资专用账户”，监督农民工工资发放全过程。金融机构若发现资金未按时拨付，应及时通知施工总承包单位，并纳入欠薪预警系统。为保证专用账户的稳定和安全，《条例》还特别规定，除法律另有规定外，专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。

明确施工总承包单位为农民工工资发放主体，厘清支付责任。层层转包、违法分包等现象的存在，使工程建设领域农民工工资发放呈现出多头、无序的特点，这也是欠薪治理难的原因之一。为此，《条例》明确施工总承包单位为农民工工资发放主体。在工资发放过程中，分包单位负责按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认，与当月工程进度等一并上报至施工总承包单位。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，经专用账户直接支付到农民工银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证。《条例》还对一些特殊情形下拖欠农民工工资的清偿主体作了明确。

对农民工实行实名制管理，保障工资发放到人。建筑业“两层分离”劳务用工制度带来的一个弊端，是总承包单位不清楚工地上在为企业工作的是哪些人，而农民工也不知道在为哪家企业工作，一旦发生纠纷，很容易扯皮。要解决欠薪问题，认定工人身份是关键。《条例》明确提出，未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工。同时要求施工总承包单位在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表。

设立维权信息告示牌，引导农民工依法维权。《条例》要求施工总承包单位在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示建设单位、施工总承包单位及所在项目部、分包单位、相关行业工程建设主管部门、劳资专管员等基本信息，当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息，投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道、法律援助申请渠道、12348公共法律服务热线等信息。

李里丁认为，《条例》的施行，恰逢其时，意义重大。首先，《条例》是贯彻落实习近平总书记关于根治拖欠农民工工资问题的重要指示精神和党中央关于做好“六稳”工作、落实“六保”任务要求的实际行动，将稳就业、稳定劳动关系放到了突出位置，将为决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚贡献智慧和力量。其次，农民工工资属于生产成本中的直接人工成本，企业应当无条件、按时足额支付劳动者报酬，这是基本常识。拖欠农民工工资，不仅破坏了和谐劳动关系和社会稳定，更对政府公信力造成了极大伤害。《条例》以高度的现实紧迫性和历史责任感，本着以人民为中心的发展思想，正本清源，制定了一系列针对性极强的治理规范，体现了“中国之治”的磅礴力量。最后，从推动建筑业长远发展的角度来看，解决农民工工资拖欠问题，是推动新时代产业工人队伍建设的题中之义，将为建筑业实现高质量发展奠定坚实的基础。

明确改革重点难点

促进措施尽快落地

从内容上看，《条例》的实施，必将对建筑业的管理模式、用工方式和投融资模式等带来重大变革。而在短期内，由于对相关内容理解不透彻，加之受新冠肺炎疫情影响，《条例》的全面贯彻落实可能还需要一段时间。为了解相关措施实际落地情况，日前，北京建筑业人力资源协会向会员企业发放《建筑施工企业<保障农民工工资支付条例>实施情况和疫情期间如何加强劳务管理调研问卷》，设计了14个问题，153家企业参与，其中总承包企业51家、劳务分包企业88家、专业承包企业14家，共涉及劳务用工量60余万人。通过对相关问题的回答，企业对《条例》内容的认识、在贯彻落实相关规定时遇到的问题等可见一斑。

企业建立“农民工工资专用账户”情况。在参与调查的企业中，已经建立“农民工工资专用账户”的企业占比84.77%，未建立的企业占比6.62%，正准备建立的企业占比8.61%。据北京建筑业人力资源协会名誉会长刘哲生介绍，当前，建立“农民工工资专用账户”这项政策在北京建筑市场基本得到了全面落实。其中，总承包企业已建立“农民工工资专用账户”的比例高于劳务分包企业和专业承包企业，但总承包企业、劳务分包企业和专业承包企业都存在仍然未建立“农民工工资专用账户”的情况，以专业承包企业最为严重。

企业“农民工工资专用账户”启用情况。调查问卷显示，在153家企业中，已经启用“农民工工资专用账户”的企业99家，占比64.71%；未启用“农民工工资专用账户”的企业54家，占比35.29%。刘哲生说，在已启用“农民工工资专用账户”的企业中，总承包企业占82.35%，明显高于劳务分包企业和专业分包企业。值得注意的是，总承包企业多为国有企业。这说明，国有企业在执行国家政策时更为及时、有力。

施工总承包单位代发工资的情况。在153家企业中，已经全面实行“总承包单位代发工资”的企业15家，占比9.80%；正在准备实施的企业116家，占比75.82%；尚未实施的企业20家，占比13.07%；表示“不打算实施”的企业2家，占比1.31%。据刘哲生分析，实施“总承包单位代发工资”的企业不多，在一定程度上反映出目前企业在执行这项政策时有一定的困难，很多企业对于此项工作的开展持观望态度。

农民工缴纳个人所得税情况。参与这项调查的企业有143家，其中29家表示为工人缴纳了个人所得税，另外114家企业表示没有缴纳。刘哲生认为，多年来，农民工不缴纳个人所得税是普遍现象。这种现象的存在，一方面是企业为了用工方便而采取的策略，另一方面也是农民工从自身利益出发充分考量后的选择。考虑到目前建筑业“用工荒”越来越严重，一旦全面开征个人所得税，负担将会全部转嫁给总承包企业，人工单价或将进一步上涨，建筑成本也会相应增加。

另外，对于企业普遍反映的农民工工资按时足额支付与行业实际情况不符这一问题，业内多数专家均表示支持按政策执行，优先保证农民工合法权益。李里丁说，企业（包括劳务企业）是雇佣者，并最终获取了劳动“剩余价值”，因此必须明确遵循“谁用人谁付钱”的原则，不能因为建设单位拖欠工程款而将矛盾转嫁到弱势群体农民工身上。而在“按时足额”方面，李里丁表示，应当有灵活政策。刘哲生则补充称，建筑业有小时工、日工、月工和计件工等多种形式，如何界定“按时足额”非常复杂，政府只需抓住工人每月工资不得低于当地规定的最低工资标准、劳动合同或承包合同终止时必须全额支付全部应得工资即可，日常工资发放权应由劳务企业行使，总承包企业负责监督。

深化用工制度改革

推进产业工人队伍建设

李里丁强调，《条例》是调整、重塑工程建设领域上下游政策链条的重要一环，是从治理工程建设领域相关问题角度出发制定的政策，但从促进建筑业长远发展的角度来看，要杜绝农民工欠薪问题发生，最根本的出路在于大力推动建筑产业工人队伍建设。

李里丁分析称，一方面，企业必须明确，农民工工资拖欠问题，是建筑业“两层分离”劳务用工制度的产物，最终只能在建筑业内部解决，不能推给社会，寄希望于国家来解决；另一方面，建筑业要实现高质量发展，需要一大批具有创新精神的企业，更需要新型建筑产业工人队伍。为此，他提出，要实现这两个目标，解决农民工的身份归属问题是前提和关键。当前，建筑业仍属于劳动密集型行业，5000余万名农民工为建筑业发展立下了汗马功劳。可是，由于身份归属问题没有解决，农民工流动性大，以松散的形式存在，导致工人整体素质不高，技术工人和技术管理人员更是严重“青黄不接”。在现实中，只有成为企业的正式员工、获得身份认同之后，员工才会有相应的付出和贡献。同理，对于农民工来说，只有成为建筑业企业的正式一员，有留在城市持续打拼的可能性，他们才会考虑长远发展，加强培训、提高素质才不会沦为一句空话。

因此，在这种形势下，建筑业劳务用工制度改革的步伐必须加快。李里丁建议，一是应支持大型企业将一部分优秀的农民工吸收到企业，成为正式员工，形成积极向上的用工机制。二是应允许劳务企业、专业企业存在，将大部分不能归属大型企业的农民工纳入劳务公司、专业公司，解决这些人的身份认同、培训等一系列问题。三是国家应做好监督工作，建立健全奖惩机制，推动建筑业加大产业工人队伍建设步伐。

刘哲生进一步分析称，建筑业劳务用工制度改革推行多年，目前陷入停滞状态，原因在于：

一是政策不配套，“单兵突进”难以实施。建筑业目前推行的用工制度改革政策超前，目的是从根本上改变“两层分离”的劳务用工制度，而低价中标的人工造价制度、企业税收制度、社会保险制度、城镇户籍制度和学生入学制度等政策不能与之同步，导致用工制度改革步履维艰。

二是施工总承包企业用工压力不断增大、劳务企业用工管理权力被持续削弱，企业推动改革的积极性不高，政策落地难。按照改革方案，总承包企业要对劳务分包企业的施工质量、安全、工期、实名制管理、及时足额支付农民工工资和教育培训等负主要责任，劳务企业几乎成了只提供务工人员的招工机构。建筑业面临的现实情况是：施工总承包企业关键工种、关键岗位自有技术工人和技术管理人员严重匮乏，企业中高级技术工人和技术管理人才后继无人，离开外部劳务队伍基本失去自行施工作业能力，此时将劳务企业的管理责任几乎全部推给总承包企业，总承包企业难以承受，对改革也就缺乏实施的积极性。目前，国家提出逐步淡化和取消劳务企业资质，鼓励班组分离成立专业作业企业，但绝大多数作业班组并不具备独立成立小微企业的能力。

三是用工制度改革应当符合建筑施工用人规律，让企业拥有用工自主权。在刘哲生看来，一方面，外部作业队伍占总承包企业用工总量的大头是符合建筑业生产规律的。自上世纪80年代开始的相关改革，搞活了用工制度、增强了企业活力、降低了用工成本、积累了一定的经验成果。新一轮的改革应当是“扬弃”式改革，应保留前一时期改革中的成功经验，抛弃已被实践证明阻碍企业发展的不合理制度。在未来一个时期，施工生产仍应坚持走“两层分离”的用工体制道路。另一方面，新一轮改革要求总承包企业走做大做强、转型升级之路，发展PPP模式、广泛应用BIM等新技术、加大拓展国外市场力度是必然趋势，因此总承包企业应走高新技术人才和管理人才为企业员工队伍主体之路，不能走刚性的自有作业工人为员工队伍主体的僵化用工之路。在今后一个较长时期内，总承包企业在建设发展精干的高技能自有工人队伍的基础上，应坚持优胜劣汰，将长期合作、企业和行业信用评价优良的劳务企业队伍纳入企业合格用工资源平台，加大管理力度，加强培训，不断促进提高劳务企业工人素质，使外部劳务作业队伍占到企业长期用工总量的70%左右，形成符合建筑业用工规律的用工模式。

李里丁说，建立市场经济成熟阶段稳定、规范的建筑产业工人队伍，既是建筑业高质量发展的迫切要求，也是推进新型城镇化建设、建立和谐劳动关系、解决民生问题的现实需要。企业应当以《条例》的施行为契机，不断加大改革力度，加快产业工人队伍建设步伐，为建筑业进一步发展打造新支点。